درآمد نفت؛ منبع مالی برنامه عمرانی
از نگاه خداداد فرمانفرماییان، ابوالحسن ابتهاج هنگام ورود به سازمان برنامه، دیدگاه مشخصی درباره برنامه‌ریزی و شیوه اداره طرح‌های عمرانی داشت؛ دیدگاهی که سال‌ها برای آن ایستادگی کرد و تغییر آن به‌تدریج و پس از بحث و اختلاف‌های فراوان ممکن شد.
فرمانفرماییان برای توضیح این دیدگاه، به تجربه برنامه اول عمرانی اشاره می‌کند. به گفته او، برنامه اول عملاً نتوانست به شکل مؤثری پیش برود؛ منابع مالی کافی در اختیار نبود، هرچند مؤسسه موریسون نادسن مطالعات نسبتاً جامعی درباره اقتصاد ایران و نیازهای کشور انجام داده بود. این بررسی با وجود محدودیت آمارهای آن دوره، از مطالعات مهم اقتصادی آن زمان به شمار می‌رفت.
با روی کار آمدن ابتهاج در سازمان برنامه، یکی از مسائل اصلی این بود که چه سهمی از درآمد نفت باید به توسعه کشور اختصاص یابد و چه میزان از منابع دولت صرف هزینه‌های جاری و ارتش شود.
فرمانفرماییان می‌گوید ابتهاج اعتقاد داشت تمام درآمد نفت باید صرف امور عمرانی شود. او همچنین می‌خواست دولت با اتکا به درآمد نفت، از نهادهای بین‌المللی، به‌ویژه بانک بین‌المللی بازسازی و توسعه، وام بگیرد. ابتهاج به دریافت کمک و وام از دولت‌های خارجی تمایل چندانی نداشت و ترجیح می‌داد منابع مالی برنامه از طریق نهادهای بین‌المللی تأمین شود.
استدلال او این بود که اگر بانک بین‌المللی ببیند درآمد نفت کشور به‌طور کامل برای توسعه کنار گذاشته شده است، آمادگی بیشتری برای اعطای وام به ایران خواهد داشت. به گفته فرمانفرماییان، در آغاز حدود ۸۰ درصد کل درآمد نفت به برنامه اختصاص داده شد؛ اما اختلاف بر سر سهم برنامه از منابع مالی دولت، در سال‌های بعد نیز ادامه یافت.
اختلاف بر سر اختیار سازمان برنامه
اختلاف ابتهاج با دولت تنها به میزان بودجه اختصاص‌یافته به برنامه محدود نمی‌شد؛ مسئله مهم‌تر این بود که چه نهادی باید درباره طرح‌های عمرانی تصمیم بگیرد، منابع مالی را در اختیار داشته باشد و مسئول اجرای پروژه‌ها باشد.
فرمانفرماییان رویکرد ابتهاج را با اصطلاح انگلیسی Wedge Approach توضیح می‌دهد؛ رویکردی که در روایت او به معنای ایجاد یک دستگاه مستقل و متمرکز برای پیشبرد برنامه عمرانی بود. ابتهاج می‌خواست سازمان برنامه همه تخصص‌های موردنیاز را در اختیار داشته باشد، منابع مالی خود را تأمین کند و اجرای طرح‌ها را مستقل از وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های سنتی پیش ببرد.
او معتقد بود وزارتخانه‌های موجود توانایی لازم برای اجرای طرح‌های بزرگ عمرانی را ندارند. از همین رو، با واگذاری پول برنامه به آن‌ها مخالفت می‌کرد و تأکید داشت که تا زمانی که این دستگاه‌ها اصلاح نشده‌اند و توانایی خود را در اجرای طرح‌ها نشان نداده‌اند، نباید منابع مالی برنامه در اختیارشان قرار گیرد.
در نگاه ابتهاج، تأمین مالی، طرح‌ریزی، اجرا، دریافت و بازپرداخت وام‌ها و پرداخت‌های مربوط به برنامه باید در اختیار سازمان برنامه باقی می‌ماند.
فرمانفرماییان در مقابل، رویکرد دیگری را با عنوان Frontal Approach یا «رویکرد جبهه‌ای» مطرح کرده بود. بر اساس این دیدگاه، وزارتخانه‌ها نیز باید در تهیه و اجرای برنامه مشارکت می‌کردند و به‌تدریج توانایی لازم برای اجرای طرح‌های عمرانی را به دست می‌آوردند.
دولت نیز بر همین مشارکت اصرار داشت. وزارتخانه‌ها می‌خواستند منابع مالی در اختیارشان قرار گیرد تا خودشان مسئول اجرای طرح‌ها باشند. بنابراین، اختلاف اصلی بر سر این بود که آیا سازمان برنامه باید به‌تنهایی مسئول اجرای برنامه عمرانی باشد یا اینکه وزارتخانه‌ها نیز در این فرایند نقش مستقیم داشته باشند.
برنامه دوم؛ مجموعه‌ای از طرح‌ها برای پاسخ به نیازهای فوری
ابتهاج برای تهیه برنامه دوم عمرانی، شورایی متشکل از حدود صد نفر از افراد باتجربه و متخصص تشکیل داده بود که در روایت فرمانفرماییان از آن‌ها با عنوان «شورای خبرگان» یاد می‌شود. اعضای این گروه تنها از وزارتخانه‌ها انتخاب نشده بودند؛ افراد فعال در بخش خصوصی، نمایندگان مجلس و تعدادی از کارکنان دستگاه‌های دولتی نیز در میان آن‌ها حضور داشتند.
فرمانفرماییان و همکارانش بعدها به نحوه تنظیم برنامه دوم انتقاد داشتند. از نظر آن‌ها، برنامه بیشتر فهرستی از طرح‌ها بود و ارتباط میان پروژه‌ها و آثار متقابل آن‌ها به‌اندازه کافی بررسی نشده بود.
پاسخ ابتهاج این بود که در زمان تهیه برنامه، اقتصاددانان، مهندسان و کارشناسان کافی در اختیار نداشته است. به گفته فرمانفرماییان، ابتهاج معتقد بود تصمیم‌ها بر پایه تجربه، اطلاعات و قضاوت عملی اعضای شورای خبرگان گرفته شده و با توجه به گستردگی نیازهای کشور، بسیاری از این طرح‌ها در هر صورت ضروری بوده‌اند.

او همچنین بر فوریت پاسخ‌گویی به خواسته‌های مردم تأکید می‌کرد. مردم انتظار داشتند کشاورزی و صنعت توسعه پیدا کند، سد ساخته شود و دسترسی به آب، برق و جاده بهبود یابد. به همین دلیل، طرح‌هایی در حوزه‌های کشاورزی و صنعت، از جمله احداث کارخانه‌های قند و دیگر واحدهای صنعتی، آغاز شده بود؛ حتی اگر هنوز برنامه‌ای جامع و کاملاً هماهنگ برای همه این فعالیت‌ها تدوین نشده بود.
از این منظر، ابتهاج معتقد بود کشور نمی‌تواند اجرای طرح‌های ضروری را تا زمانی نامعلوم به تعویق بیندازد و منتظر تدوین برنامه‌ای بی‌نقص بماند.
وزارتخانه‌ها باید اصلاح می‌شدند
اختلاف درباره اجرای برنامه دوم، بخشی از مناقشه گسترده‌تر بر سر توانایی دستگاه‌های دولتی بود. ابتهاج باور داشت وزارتخانه‌ها هنوز برای اجرای مستقل طرح‌های عمرانی آمادگی ندارند و واگذاری منابع مالی به آن‌ها بدون اصلاح ساختار اداری، به نتیجه مطلوب نمی‌رسد.
فرمانفرماییان نقل می‌کند که ابتهاج با صراحت از ضعف عملکرد دستگاه‌ها سخن می‌گفت و حتی در برابر مجلس، از ناتوانی و فساد در برخی بخش‌های دولتی انتقاد می‌کرد. از نظر او، وزارتخانه‌ها باید از همان زمان اصلاح می‌شدند تا در آینده بتوانند مسئولیت اجرای طرح‌ها را بر عهده بگیرند.
فرمانفرماییان و همکارانش به‌تدریج با بخشی از این دیدگاه مخالفت کردند و بر ضرورت مشارکت وزارتخانه‌ها در اجرای برنامه تأکید داشتند. به باور آن‌ها، دستگاه‌های دولتی نیز باید تجربه کسب می‌کردند و توانایی اجرای پروژه‌ها در آن‌ها شکل می‌گرفت.
با این حال، فرمانفرماییان تأکید می‌کند که این دیدگاه، از ابتدا متعلق به خود ابتهاج بود. او پیش از ورود به سازمان برنامه نیز درباره ضرورت برنامه‌ریزی ملی فکر کرده و نظراتش را مطرح کرده بود.
ایده برنامه‌ریزی ملی پیش از سازمان برنامه
به گفته فرمانفرماییان، ابتهاج در سال ۱۹۳۸، در دوره رضاشاه و زمانی که منشی شورای عالی اقتصاد بود، مقاله‌ای درباره ضرورت تدوین «نقشه ملی» برای پیشرفت منظم صنعت و کشاورزی نوشت. در آن زمان، به‌جای اصطلاح برنامه، از واژه «نقشه» استفاده می‌شد.
فرمانفرماییان توضیح می‌دهد که ابتهاج تا زمان ریاست بر سازمان برنامه، در سال ۱۹۵۴، فرصت داشت دیدگاه‌های خود را در گفت‌وگو با وزیران، صاحب‌نظران ایرانی و کارشناسان بین‌المللی پرورش دهد. او در دوره فعالیت در بانک ملی و سپس صندوق بین‌المللی پول نیز به این مسائل توجه داشت.
به همین دلیل، با ورود ابتهاج به سازمان برنامه، ایده‌های او درباره تأمین منابع مالی توسعه از پیش شکل گرفته بود. از جمله این ایده‌ها، استفاده از درآمد نفت برای امور عمرانی، بررسی امکان تأمین مالی از محل تجدید ارزیابی طلا و اختصاص افزایش ارزش آن به توسعه کشور بود.
با افزایش درآمد نفت، ابتهاج بیش از پیش بر این نظر تأکید می‌کرد که دولت باید هزینه‌های جاری خود را از محل درآمدهای دیگر، از جمله مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم، تأمین کند و درآمد نفت را یک‌جا به برنامه‌های عمرانی اختصاص دهد.
در روایت فرمانفرماییان، اختلاف ابتهاج با دولت و وزارتخانه‌ها تنها بر سر نحوه اداره یک سازمان نبود؛ این اختلاف به پرسشی اساسی درباره مسیر توسعه ایران بازمی‌گشت: چه نهادی باید منابع مالی را در اختیار داشته باشد و مسئولیت اجرای برنامه‌های عمرانی را بر عهده بگیرد؟


پی‌نوشت: قسمت چهارم از مجموعه گزارش‌های برگرفته از کتاب توسعه در ایران۱۳۵۷ـ۱۳۲۰، بر اساس روایت خداداد فرمانفرماییان درباره دیدگاه ابوالحسن ابتهاج در تأمین مالی برنامه‌های عمرانی، نقش سازمان برنامه و اختلاف با دولت و وزارتخانه‌ها بر سر اجرای برنامه دوم. (صص. ۱۹۴-۱۹۰)